 Chorą strukturę
administracji centralnej przejęto po PRL i żadnemu
rządowi III RP - mimo reformy centrum przeprowadzonej
przez gabinet Włodzimierza Cimoszewicza - nie udało
się uczynić jej funkcjonalną. Normami, patentami,
standaryzacją i miarami zajmują się cztery urzędy
centralne, choć jeszcze niedawno wystarczał jeden.
"Promowanie i wspomaganie wdrożeń innowacyjnych
technik i technologii celem podwyższenia nowoczesności
polskich produktów" - to istota działania
powołanej dwa lata temu Agencji Techniki i Technologii.
Utworzono Urząd Regulacji Energetyki, mimo że
równolegle działają rządowa Agencja Poszanowania
Energii oraz Państwowa Agencja Atomistyki. Po 1993 r.
powstało dziesięć nowych urzędów centralnych. W
Polsce mamy obecnie 19 ministerstw (w tym trzy urzędy o
statusie ministerstw), 34 urzędy centralne oraz
kilkadziesiąt agencji i funduszy. - Przymierzając się
do zreformowania urzędów centralnych, mieliśmy pełną
świadomość, że wszystkie administracje świata
cierpią na chorobę odrastania zatrudnienia - przyznaje
Marek Pol, minister do spraw reformy centrum w rządzie
Włodzimierza Cimoszewicza. - Dotychczas nie
doczekaliśmy się całościowej koncepcji administracji
centralnej. Aby ją jednak stworzyć, trzeba jasno
określić zadania państwa i tylko te zadania
realizować. Nic więcej. Ilekroć mówi się u nas o
odchudzeniu administracji, pada argument, że w Wielkiej
Brytanii liczba urzędników jest porównywalna, a więc
u nas nie jest tak źle. Tymczasem nie o to chodzi, żeby
u nas nie przybywało urzędników, lecz o to, żeby ich
liczba nie przekraczała niezbędnego minimum - uważa
prof. Antoni Kamiński z Instytutu Studiów Politycznych
PAN. Jego zdaniem, rozdęta ponad wszelką miarę
administracja sprzyja korupcji, gdyż rozmywa
odpowiedzialność i kompetencje.
Klonowanie centralnej biurokracji nie jest polską
specyfiką. Maria Gintowt-Jankowicz, dyrektor Krajowej
Szkoły Administracji Publicznej, uważa wręcz, że w
Polsce nie ma przerostów zatrudnienia na tym szczeblu. -
Wielkość zatrudnienia w administracji publicznej
kształtuje się u nas poniżej wszelkich wskaźników w
Europie. Pracownicy administracji stanowią zaledwie 3
proc. ogółu zatrudnionych (w Japonii - 8 proc., we
Francji, Niemczech, Kanadzie - 15-20 proc.). Podobnie
jest z wydatkami budżetowymi na administrację: Polska
przeznacza na ten cel tak marne sumy, że aż trudno w to
uwierzyć. Tym bardziej że więcej wydaje się na
dotacje dla poszczególnych grup zawodowych.
"Czytanie dzienników i udział w wyborach uczy
obywateli myślenia o sprawach publicznych , ale dopiero
praca w urzędach administracyjnych uczy ich myślenia,
mówienia i działania w interesie publicznym" -
twierdził ponad sto lat temu John Stuart Mill, klasyk
liberalizmu. Współczesne państwa funkcjonują tak,
jakby starały się udowodnić, że im więcej osób
zatrudnia administracja, tym lepiej. W Niemczech 25 lat
temu utrzymanie centralnych urzędów kosztowało 61 mln
DM rocznie. ĺwierć wieku później suma ta wzrosła do
35 mld DM (tylko Urząd Kanclerski wyda w tym roku 2,9
mld DM). Na różnych szczeblach administracji pracuje
obecnie 19 proc. Niemców.
Rozbudowaną administrację ma również Wielka Brytania
i to mimo cięć, jakich dokonała Margaret Tha- tcher. -
W Anglii funkcjonuje armia apolitycznych urzędników
(tzw. civil ser- vants). Zajmują się oni pełną
obsługą zmieniających się gabinetów. Minister
przejmujący urząd przychodzi ze swoimi wiceministrami,
czasem jeszcze z dwoma zaufanymi współpracownikami -
mówi Jan Krzysztof Bielecki, były premier. - Reszta to
stali pracownicy. Mamy zatem do czynienia z dwiema
kategoriami urzędników: politykami i pracownikami
stałego korpusu służby cywilnej, wybieranymi w drodze
konkursu. Absolutnym mistrzostwem w multiplikowaniu
dysfunkcjonalnej biurokracji może się pochwalić Unia
Europejska: przyjęcie na przykład trzech nowych państw
oznacza wzrost liczby urzędów i urzędników wręcz w
postępie geometrycznym. Z tego powodu instytucje unijne
krytykowane są przez prawicę krajów członkowskich.
Tylko Stany Zjednoczone w miarę skutecznie bronią się
przed rozrostem administracji: urzędników jest tam - w
stosunku do liczby obsługiwanych obywateli - o połowę
mniej niż w Europie. Także dzięki temu podatki są w
USA o 30 proc. niższe niż na Starym Kontynencie,
bezrobocie nie przekracza 5 proc., zaś wydajność pracy
jest o 20-30 proc. wyższa niż we Francji, Włoszech czy
Niemczech. - Tworzenie nowych jednostek administracji
często odbywa się żywiołowo: ktoś uważa, że nowy
urząd jest potrzebny, więc powstaje. Później okazuje
się, że istnieje już coś podobnego, a nowe zadania
można bez problemu powierzyć funkcjonującym dotychczas
instytucjom - mówi prof. Kamiński. - W Ministerstwie
Gospodarki znalazłoby się kilka departamentów, które
można byłoby od razu zlikwidować - dodaje Henryka
Bochniarz, szefowa działającego od roku Zespołu ds.
Odbiurokratyzowania Gospodarki. Tylko w Kancelarii
Prezesa Rady Ministrów oficjalnie pracowało w 1997 r.
1679 osób (razem z pracownikami gospodarstwa
pomocniczego - prawie 3500 osób). - Obserwujemy
gigantyczny przerost zatrudnienia: kancelaria coraz
bardziej przypomina dawny URM. Dziwi też tworzenie
nowych stanowisk pełnomocników, zaś zupełnym kuriozum
jest powoływanie ministrów bez teki. Myślę, że
wynika to z konieczności zaspokojenia
"posadowych" roszczeń AWS - uważa Andrzej
Potocki, rzecznik Unii Wolności. Wiesław Walendziak,
minister-szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów,
replikuje, że na potrzeby kancelarii pracuje tylko 700
osób i jest to jeden z najmniejszych tego typu urzędów
w Europie. - Mam nadzieję - mówi Walendziak - że
Andrzejowi Potockiemu i Unii Wolności nie zabraknie
determinacji, gdy 1 kwietnia rozpoczniemy reformę
centrum, która polegać będzie przede wszystkim na tym,
że radykalnie ograniczymy liczbę stanowisk
politycznych. Obecnie rzeczywiście można mówić o
przeroście tych stanowisk, tworzonych ad hoc zarówno
przez AWS, jak i UW. Dziś niemal każdy urząd centralny
ma swoje własne komórki badawcze, przygotowujące
ekspertyzy i analizy. - Jak to się więc dzieje, że
wciąż przybywa nam pracy, mamy kolejne zlecenia od
jednostek budżetowych, właśnie na badania, ekspertyzy
i analizy? - pyta Wiesław Łagodziński, rzecznik
prasowy GUS. Urząd ten zatrudnia tylko w warszawskiej
centrali prawie 800 osób. - Wszyscy są nam potrzebni -
zapewnia Łagodziński. - Tyle że w niektórych
działach ludzie nie mają co robić, a w innych są
zawaleni pracą. Nic na to nie poradzimy, takie są normy
etatowe dla poszczególnych pionów.
 Najtrudniej uzasadnić
istnienie w dotychczasowej formie większości agencji
skarbu państwa i funduszy celowych. Szczególnie
niepokoi tworzenie wokół agencji fikcyjnych spółek
prywatnych, de facto utrzymywanych przez skarb państwa.
- Spółki te nie są uwzględniane w budżecie, nie są
rozliczane poprzez budżet, nie sposób zatem
kontrolować przekazywanych im środków. Narastają
długi, a parlament nie ma na to żadnego wpływu -
ostrzega Jan Stefanowicz z Centrum im. Adama Smitha. Jego
zdaniem, likwidacja centralnej biurokracji powinna się
odbywać poprzez decentralizację urzędów oraz
rzeczywistą prywatyzację tych jednostek, które mogą
się utrzymywać same. - Na pierwszy ogień powinny
pójść właśnie agencje - uważa prof. Antoni
Kamiński. - To wyjątkowo korupcjogenne organizmy, przez
które publiczne pieniądze przepływają do sektora
prywatnego. Mimo corocznych krytycznych wniosków NIK,
rozrastała się Agencja Rynku Rolnego, pączkowała
Agencja Rozwoju i Restrukturyzacji Rolnictwa. ARR ma w
Warszawie na przykład Biuro Interwencji i Regulacji
Rynkowej, Biuro Rezerw Państwowych, Biuro ds. Spółek
Kapitałowych, Biuro Prezydialno-Organizacyjne oraz inne
jeszcze biura i zespoły, m.in. Zespół ds. Integracji
Europejskiej oraz Zespół Analiz i Strategii.
Czym zajmuje się Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast,
jeśli nie ma strategicznej koncepcji rozwoju ani miast,
ani mieszkalnictwa? - pyta prof. Kamiński. - Jaki jest
sens istnienia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji -
zastanawiają się prywatni nadawcy. Przecież eter może
dzielić minister łączności, rozpisując konkurs.
Skargi rozpatrywałby Naczelny Sąd Administracyjny, a
okresowe monitorowanie przestrzegania ustawy można
zlecać ośrodkom badawczym. Tymczasem mamy KRRiTV, na
którą pracuje 140 osób, zaś członkowie rady
zarabiają prawie po 9 tys. zł (z nagrodami z
Zakładowego Funduszu Nagród - jakby rada wypracowywała
jakieś zyski). - KRRiTV jest doskonałą ilustracją
potęgi administracji: utrzymuje całą armię
urzędników, mimo że jest niepotrzebna - przekonuje
Donald Tusk, wicemarszałek Senatu (UW). - Zasadne jest
pytanie: jak KRRiTV wypełnia swoje zadania? Moim
zdaniem, nie jest to skuteczna struktura, przede
wszystkim z powodu nadmiernego politycznego uwikłania -
dodaje Andrzej Potocki. Równie problematyczne jest
istnienie Rządowego Centrum Studiów Strategicznych
(zatrudniającego ponad 180 osób), prowadzącego
ustawiczną polemikę z ministrem finansów. RCSS
pomyliło się na przykład ostatnio o 2 proc. w
oszacowaniu poziomu inflacji. Tymczasem dokładniejsze
prognozy opracowują niezależne ośrodki - m.in. CASE,
NOBE, Centrum im. Adama Smitha, Instytut Badań nad
Gospodarką Rynkową. Korzystanie z ich usług byłoby
wielokrotnie tańsze od utrzymywania
"polemicznego" ministerstwa. - Nie ma rady:
powinno się założyć zmniejszenie zatrudnienia w
urzędach centralnych o 30 proc. - proponuje Henryka
Bochniarz. Dotychczasowe działania Zespołu ds.
Odbiurokratyzowania Gospodarki przypominają - jej
zdaniem - walenie głową w mur. - Nikt nie uzgadniał z
nami zmian w uregulowaniu ubezpieczeń, nowelizacji
ordynacji podatkowej. A gdy już te wadliwe regulacje
wejdą w życie, próba poprawienia czegokolwiek jest
walką z wiatrakami - skarży się Henryka Bochniarz. -
Administracja publiczna z natury rzeczy jest
przerośnięta. Urzędnicy starają się udowodnić, że
są niezbędni, że mają coraz więcej pracy - mówi
Donald Tusk. - Naturalną konsekwencją tego zachowania
jest zatrudnianie kolejnych osób, pracujących dla
samych siebie. Margaret Thatcher powiedziała kiedyś,
że gdyby nagle zwolniono z pracy 30 tys. urzędników,
nikt oprócz samych zainteresowanych by tego nie
zauważył. Gdy jakiś czas potem tak właśnie zrobiła,
rzeczywiście nikt tego nie zauważył. Reforma
administracyjna, wiążąca się z powołaniem trzech
szczebli samorządu, nie ograniczyła liczebności
aparatu urzędniczego. - W rzeczywistości urzędników
przybyło: do dotychczasowych dołączyli nowi - w
powiatach i sejmikach wojewódzkich - zauważa prof.
Kamiński. Tymczasem już ćwierć wieku temu Samuel
Eisenstadt, autor studium "Biurokracja,
biurokratyzacja, odbiurokratyzowanie", rozmnażanie
się urzędów i urzędników nazwał "reakcją
obronną wobec nacisków na biurokrację".
Następstwem tej reakcji jest "tendencja do dalszej
formalizacji i biurokratyzacji". Rzadko się zdarza,
by urzędnik po zlikwidowaniu etatu szukał etatu poza
urzędem. Najczęściej przenosi biurko do sąsiedniego
departamentu. Można się zatem spodziewać, że im
większy będzie nacisk na ograniczanie administracji i
liczby urzędników, tym silniejsza będzie tendencja do
mnożenia urzędów i stanowisk. Wszystko więc jeszcze
przed nami.
Agnieszka Hyży
Joanna Kluzik-Rostkowska
|